关于对《正镶白旗“三区三线”划定 工作方案》的解读

  一、政策文件依据 

2022.4.27，全国“三区三线”划定工作电视电话会议。韩正副总理出席会议并讲话，要求“围绕国家发展战略全局，高质量完成全国“三区三线”划定和国土空间规划编制工作。”

2022.4.29，自然资源部发函至自治区政府，即《自然资源部关于在全国开展 “三区三线”划定工作的函》（自然资函〔2022〕47号），下发了《全国 “三区三线”划定规则》。安排了3件事，即统筹划定“三区三线”、国土空间规划编制、同步建设国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，要求“各省（区、市）于2022年6月15日前组织完成”三区三线“划定初步成果并报自然资源部，部将会同有关方面及时完成审查并反馈省（区、市），确保2022年8月完成全国”三区三线“划定和上图入库工作”。

二、主要任务

（一）统筹划定“三区三线”。按照《全国“三区三线”划定规则》有关要求，在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线。做到现状耕地应保尽保、应划尽划，确保三条控制线不交叉不重叠不冲突。（“三区”即农牧、生态、城镇空间；“三线”即耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界）-本次重点任务是划“三线”(四线)，逐级上报自然资源部审核； “三区”在编制各级国土空间规划中落实，连同规划一并报批 。

（二）做好区域统筹平衡。立足区域资源环境承载能力和禀赋特色，落实区域重大战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，结合各级国土空间总体规划编制，统筹优化农牧、生态、城镇空间和基础设施、公共设施布局，合理确定盟市和旗县（市、区）耕地和永久基本农田、建设用地等约束性指标。

（三）坚持国土空间唯一性。将“十四五”期间及2035年前涉及国土空间开发利用的交通、水利、能源等专项规划纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，充分协调各类重大项目空间需求和矛盾冲突，提高节约集约用地水平。

（四）同步建设国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。以2020年国土变更调查成果为基础（城镇、村庄不打开统计），开展“三区三线”划定，将划定成果纳入国土空间规划“一张图”，做到“数、线、图”一致。同步完善国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统功能，确保耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等目标能落地、可考核、可追责。

三、核心内容与注意事项

（一）三线同划、统筹协调。各地依据《全国“三区三线”划定规则》，对”三线”同时开展划定工作。纳入耕地保护目标的必须是现状耕地，切实履行耕地保护责任，永久基本农田应在纳入耕地保护目标的可长期稳定利用耕地上划定，原永久基本农田范围内的可长期稳定利用耕地布局保持总体稳定。2021年6月已上报国务院的生态保护红线方案总体稳定，原则上不再调整，因国家重大项目等确需调整的，要依据已有规则举证说明，在确保对生态功能不造成明显影响的前提下，可将自然保护地核心保护区外连片图斑不小于5亩（山地、丘陵地区可按不小于3亩）的可长期稳定利用耕地，调出生态保护红线，改划为永久基本农田。划定城镇开发边界（经举证不纳入耕地和永久基本农田红线的可划入城镇开发边界），要充分尊重自然地理格局，统筹发展和安全；坚持反向约束与正向约束相结合，避让资源环境底线、灾害风险、历史文化保护等限制性因素，收好底线；设置扩展系数，严控新增建设用地，推动城镇紧凑发展和节约集约用地。

（二）确保三条控制线不交叉不重叠不冲突。三条控制线互举证，统筹划定。

（三）先按规则划，后定目标。目前，耕地和永久基本农田、建设用地等约束性指标国家还未下达。各地按照 《全国“三区三线”划定规则》先行组织划定，划入的耕地作为耕地保有量（要下大力气举证）和永久基本农田初步目标。待国家逐级下达耕地和永久基本农田、建设用地等约束性指标后，按要求再行调整。 

（四）关于基础数据。以2020年国土变更调查成果为基础（城镇、村庄不打开统计，包括201、202、203，及标注201A 、202A、 203A 属性的圈内用地），开展“三区三线”划定。注意：不用进行基数转换，不采用基数转换数据。

（五）同步建设国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。将“十四五”期间及 2035年前涉及国土空间开发利用的交通、水利、能源等专项规划纳入国土空间规划 “一张图”实施监督信息系统，充分协调各类重大项目空间需求和矛盾冲突，提高节约集约用地水平。注意：纳入国土空间规划“一张图”系统，协调了空间矛盾冲突，实现“多规合一”，方能作为举证材料。因此，地方要加紧开展国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设，优先将各类空间类专项规划纳入。

三、核心内容与注意事项

（六）耕地应保尽保应划尽划——耕地保护红线。

1、纳入耕地保护目标的必须是现状耕地；

2、2021年恢复的耕地经认定可纳入耕地保护目标（违法用地、

耕地非农化等恢复的耕地）；

3、可以不纳入耕地保护目标的6项理由，需提供举证材料；

4、河湖范围内耕地，依法依规分类处理，需水利部门配合。三、核心内容与注意事项

（七）永久基本农田——优先划定。

1、调入：

（1）永久基本农田应在纳入耕地保护目标的可长期稳定利用耕地上划定。优先划入永久基本农田的可长期稳定利用耕地有7种情形；

（2）在生态保护红线划定中，将自然保护地核心保护区外连片图斑不小于5亩（山地、丘陵地区可按不小于3亩）的可长期稳定利用耕地调出生态保护红线的，改划为永久基本农田。

2、调出：原永久基本农田范围内的可长期稳定利用耕地布局保持总体稳定。

（1）原永久基本农田范围内的可长期稳定利用耕地，可以调出永久基本农田的有4项理由（不适用于耕地），需说明理由并提供举证材料；

（2）难以或不宜长期稳定利用的耕地一般不划入永久基本农田（原永久基本农田中难以或不宜长期稳定利用的耕地不划入）。但位于原永久基本农田范围内，且难以退耕的口粮田等特殊情况，经充分调查举证，允许继续保留（以村为单位，举证本村范围内是否首先将可长期稳定利用耕地全部划为永久基本农田，如有可长期稳定利用耕地未划入，而将难以或不宜长期稳定利用的耕地划入的，举证不通过）。

三、核心内容与注意事项

（七）永久基本农田——优先划定。

关于原永久基本农田调出，这里有两个点需注意：

 1、关于重点建设项目。（1）省级及以上的项目；（2）已明确具体选址和规模（举证材料需明确项目名称、规模、批准文件并附项目矢量数据）；（3）用地已统筹纳入国土空间规划“一张图”。

2、经依法批准的原土地利用总体规划和城市总体规划明确的建设用地范围，经一致性处理后纳入国土空间规划“一张图”的。（1）依据《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）“做好过渡期内现有空间规划的衔接协同对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾的图斑，要结合国土空间基础信息平台的建设，按照国土空间规划“一张图”要求，作一致性处理，作为国土空间用途管制的基础。一致性处理不得突破土地利用总体规划确定的2020年建设用地和耕地保有量等约束性指标，不得突破生态保护红线和永久基本农田保护红线，不得突破土地利用总体规划和城市（镇）总体规划确定的禁止建设区和强制性内容，不得与新的国土空间规划管理要求矛盾冲突。”进行一致性处理；（2）规划同级政府出具一致性处理认定文件；（3）已纳入国土空间规划“一张图”。

3、永久基本农田划定规模： 《全国 “三区三线”划定规则》区分三种类型进行比例控制。（1）这是对自治区说的（初步测算自治区属于类型三）；（2）各盟市和旗县（市区）按《全国 “三区三线”划定规则》关于永久基本农田划定规则进行划定，原则上掌握在现状可长期稳定利用耕地（不是划定的耕地保护目标）的80%-90%之间。

三、核心内容与注意事项

（八）生态保护红线——总体保持稳定。

 1、因国家重大项目等确需调整的，依据已有规则举证说明；

 2、在确保对生态功能不造成明显影响的前提下，可将自然保护

地核心保护区外连片图斑不小于5亩（山地、丘陵地区可按不小

于3亩）的可长期稳定利用耕地，调出生态保护红线，改划为永

久基本农田。

（九）城镇开发边界——设置扩展系数，两个区（集中建设区和

弹性发展区）。

1、要充分尊重自然地理格局，统筹发展和安全；坚持反向约束

与正向约束相结合，避让资源环境底线、灾害风险、历史文化保

护等限制性因素，收好底线；设置扩展系数，严控新增建设用地，

推动城镇紧凑发展和节约集约用地。

 2、强化反向约束：6项约束条件。其中，重点关注水资源约束底线和利用上限；双评价等测算的新增城乡建设用地潜力。

 3、设置正向约束： 4项约束条件。 

（1）超大城市、人均城镇建设用地远超国家标准的城市、近十年城区常住人口减少的城市，城镇开发边界面积一般为现状城镇建设用地规模的1.1倍以内，其他城市一般为1.3倍以内，如超过控制线要有足够合理性（超过控制线要有足够合理性的要做两套方案，即按比例控制方案和超比例方案）。

（2）可在城镇开发边界内保留一定的农业和生态农间（相当于原特别用途区），发挥城市周边重要生态功能空间和连片优质耕地对城市“摊大饼”式扩张的阻隔作用，促进形成多中心、组团式的空间布局。

（3）充分利用河流、山川以及铁路、高速公路、机场、高压走廊等自然地理和地物边界，形态尽可能完整，便予识别、便手管理。

（4）在城镇开发边界内，城镇集中建设区的新增建设用地规模不得超过上级下达的新增城镇建设用地规模。可在城镇集中建设区外划定弹性发展区，应对城镇发展的不确定性。

（5）2021 年以来已出具技术审查意见的批次用地项目，要纳入城镇开发边界集中建设区。

四、时间和任务总体安排

按照自然资源部工作部署，“三区三线”划定工作至2022年8月底结束，全区分三个阶段开展工作：

第一阶段（5月25日前）。在前期已开展的永久基本农田核实整改补足、生态保护红线评估调整和城镇开发边界初划基础上，旗县按照《全国“三区三线”划定规则》据实划定“三区三线”。旗人民政府具体组织划定，成熟后由盟行政公署报自治区“三区三线”划定工作领导小组办公室审查。

第二阶段（5月26日至6月15日）。自治区根据《全国“三区三线”划定规则》，按照上报一个审查一个的原则，对盟行政公署、市人民政府汇总报送的划定成果逐旗县（市、区）进行审查。期间，适时开展集中会审。6月15日前完成“三区三线”初步划定成果并上报自然资源部。

第三阶段（6月16日至8月20日）。各盟市按照自然资源部反馈的审查意见，对“三区三线”划定成果进行修改完善，并按照相关要求按时将修改完善后的划定成果报自然资源部。同时，将自然资源部审核通过的成果上图入库，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息

系统。

五、保障措施

（一）加强组织领导。自治区成立“三区三线”划定工作领导小组、办公室及工作专班。各盟行政公署、市人民政府、旗县（市、区）人民政府要相应成立本地区的领导小组和工作专班，制定出台本地区的划定工作方案，切实做好“三区三线”划定和国土空间规划编制工作。各地区要配足工作力量，加强经费保障，确保“三区三线”划定工作有序开展。

（二）坚持实事求是。坚持问题导向，全面梳理、深入分析、切实解决“三区三线”划定工作的困难和问题，结合实际提出具有针对性、操作性的矛盾处理规则，及时向自治区反馈（自治区不能解决的请示自然资源部研究处理），实事求是开展划定工作。